C'est La Vie

大建設 大崩壞！

本篇文章摘自：商業周刊第 1008 期
作者：陳雅玲

這是一條從太魯閣國家公園穿腸破肚的高速公路；這條路，全線通過17個「環境敏感區位」；這條路，經過斷層至少11條，是讓萬年水脈斷流的雪山隧道的兩倍；這條高速公路到底該不該建？這不如問：我們到底要選擇「工程永續」，還是「台灣永續」？ 歷史，等著我們的答案。

「今天，大型水壩蓄滿了根本就不用的水和電；壯觀的大橋連接著荒無人煙的島嶼。……建設初期，這些大型工程是福，投資帶來眾多的好處，短期內它能很快刺激經濟；大型基礎設施給地方帶來了資金，也成為決策者引以為傲的資本。

「但是它也如海洛因一樣成為毒品，官僚、政客、當地居民會依賴它，漸漸就上癮。……中央政府繼續這些建設會嚴重破壞環境，使國家深陷債務，自然風光也因這些了無生氣的設施受到損壞。」

上文摘自《犬與鬼——現代日本的墮落》一書。此書在日本連續八版熱賣，引發的影響是，後來日本工程預算削減了二○％。不過這規模仍比其他已開發國家高出十倍多，而且日本的國債仍在急遽上升中。

作者是畢業於耶魯、牛津大學的美國人阿列克斯．科爾（Alex Kerr），他在日本生活了近三十五年。書中，重筆講述了日本的「建設中毒症」，是形成泡沫經濟的原因。他認為，現代文化史分成三個階段：前工業化時期、工業化時期和後工業化時期。

在第一階段，人類和自然和睦協調；第二階段疏離；第三階段則是科技再度與自然和傳統文化相結合。西方已開發國家，出現反高速公路、拆水壩的趨勢；日本還卡在「大建設的迷思」，是現代化過程中 「體制失敗型」國家的典型。

一直以日本為「發展之師」的台灣，無可避免，也沉溺在「大建設」的毒癮中而不自知。


倒數計時！ 　蘇花高最慢四月底可能拍板定案

現在只差一步，「蘇花高」就無人可擋了。

最慢在四月底，環保署將召開蘇花高「環境影響差異分析」第二次專案小組會議。這是一次關鍵會議，一旦通過審查，總經費高達新台幣九百三十億元的國道五號「蘇澳－花蓮段」（即蘇花高速公路）將確定開始興建。

政府建設蘇花高的初衷是想振興東部。檢視現有東部聯外道路，蘇花公路全線彎道、急彎危險路段有二十處。近五年來死亡人數共一百四十二人，「絕對數字雖然不多，但以死亡率來看，生命損失是西部高速公路的一百三十倍。」國道新建工程局副局長曾大仁說。

但是反對聲浪一直未歇，讓曾大仁覺得很冤。他表示，蘇花高在工程規畫上，採用「對生態環境友善」的設計，包括：生物廊道及逃生坡道、路權外不另闢施工便道、隧道施工直接進洞以避免邊坡大片開挖等。「大家提起山區道路，腦中跳出的，都還是中橫、北橫。」他表示，當時的技術有限，現在應該功成身退，用新的道路系統去取代。

他的說明，聽起來合情合理，但為什麼還是有那麼多人反對？這不是一個容易解答的問題。《商業周刊》為了深入了解，將國工局歷年來三次環境報告書，以及交通部運輸研究所的「台北與東部地區間運輸系統發展政策評估說明書」、經建會的「東部永續發展計畫」等，共三千頁資料研讀分析。此外，分三組記者採訪前任行政院長謝長廷、前政務委員林盛豐、以及環保、生態、地質、文化學者，當地居民，還有企業人士、環保團體。

總結所有的探索，我們的結論是：該是對台灣「工程永續」共犯結構做終結的時候了。

這比兩年前，我們製作「萬年水脈斷流」專題，批判「硬體思維」、「人定勝天」的結論更進一步，它已不只是在工程該如何做的問題。

如同《犬與鬼》書中所指：大建設帶來大崩壞──過度的建設，嚴重破壞環境，使國家深陷債務。蘇花高的處境完全雷同。

「為了修築山區道路，整個山坡都被熱火朝天的爆破工程弄得開膛破肚。……自然風光也因這些了無生氣的設施受到損壞。」──《犬與鬼》


你知道嗎？　十七個環境敏感區恐受衝擊

根據運輸研究所去年十月完成的「政策評估說明書」，蘇花高六項負面環境指標包括「污染排放量」、「二氧化碳排放量」、「場站、交流道的數量」、「與生態敏感區之關係」、「路廊經過環境敏感區的數量」、「隧道湧水」。

蘇花高對環境的衝擊，超乎你我的想像。這條路線共經過十七個生態、文化、地質的「環境敏感區位」，包括備受各界矚目的太魯閣國家公園。

太魯閣峽谷，是大自然在台灣的鬼斧神工之作，以幾近垂直的大理岩峽谷景觀聞名，壁立千仞的峭壁、斷崖、峽谷、連綿曲折的山洞隧道、大理岩層和溪流，是世界罕見的U型峽谷，錐麓大斷崖自溪底聳立達一千六百六十六公尺高，深度更勝於美國大峽谷（一千六百零二公尺），有申請為世界文化遺產的潛力。

但蘇花高將以一條長達十公里的長隧道，通過太魯閣國家公園，並以高架橋，穿越國家公園大門立霧溪口。「亞泥也不在國家公園內，但它在國家公園門口開挖，還是遭受壓力，必須噴漆綠化。」未來一個巨無霸橫過立霧溪，環保人士擔心，將影響太魯閣的申遺潛力。

除了太魯閣外，蘇花高還通過蘇澳鎮地下水管制區。

蘇澳地下水，是「天下第一泉」蘇澳冷泉的源頭。根據國工局計畫，蘇花高將在此開挖四條隧道。環評報告書保證，施工單位將「盡量不抽用地下水」。

但是，與隧道路線直接相交的九股山、蘇澳、A、B、C等高度風化的斷層，有寬達數十公尺的破碎面，裡面蓄滿了地下水。由於水脈相通，只要一開挖，隧道湧水發生，珍貴的蘇澳冷泉就會面臨浩劫。

「蘇花高隧道開挖的斷面，大約是北迴鐵路三倍，當初情形不好的，災害肯定更嚴重；」曾做過「蘇澳──花蓮鐵公路沿線地質調查」的前中央地質調查所區域地質組組長張徽正指出，連當初情況比較好的太魯閣大理石地質部分，也不見得一定樂觀，還要看破裂面密度而定。「阿爾卑斯山早期開挖很順利，到後來開鑿公路隧道，也一直出問題。」


你知道嗎？　施工期每三十秒將駛出一輛運土卡車

由於蘇花高隧道共十一條，總長度達四十公里，幾乎是全線的一半，所衍生的問題，除了湧水之外，還有大量土方。

「廢碴量太驚人。以過去經驗，工程一直轉包下去，小包廠商沒有錢賺，一定偷工減料，亂倒土方。」台大地質系教授陳文山指出，現在蘇花公路崇德隧道口，舊路外面的海岸線，就可以看到當初施工時傾倒的碎石堆。「除非政府花錢，請民間監督施工。」

即便如此，光是運送土方的卡車，也會造成蘇花公路現有道路的災難。根據環差分析書評估，新田橋到清水路段，一天連續十小時，每小時有二百五十六車次的六公噸土方卡車在公路上行駛。蘇澳到東澳段，雙向每小時也高達一百六十車次。

想像一下，三十秒就各有一部卡車從隧道口裝滿廢土發出，以及一部空車從填土區方向開回。你若經過這個路段，前後幾乎被大卡車「卡死」。重點是，這段交通黑暗期，保守估計將超過七年。

而且，那麼長的隧道完工後，代表著：你走蘇花高，前四十分鐘，幾乎都在幽閉的隧道裡，根本是「地心之旅」。等車開出來，已經來到立霧溪口，清水斷崖等蘇花公路最美的風景，已經錯過。何況長隧道的安全問題，更受質疑。

「旅遊品質最低的，就是走隧道，這就是國人要的『觀光』嗎？」陳玉峰說。

這些，都是興建蘇花高的隱形成本。攤開蘇花高的成本效益帳冊，蘇花高會不會是一個「賠錢貨」？答案是非常可能。


你知道嗎？　蘇花高效益評估竟一夕由負轉正

「益本比」，就是效益除以成本，當大於一時，代表該建設效益大於成本。國工局歷年計算的蘇花高益本比，從一．五到二．五之間，但是十年前交通部做「東部國道高速公路可行性研究」，和去年行政院國土規畫案中，蘇花高的益本比都只有○．七，根本賠錢。

同一條道路，還沒興建，益本比由不同單位計算，竟然可以從賠錢的○．七，「轉虧為盈」到二．五？中間的轉變，耐人尋味！

中央地質調查所所長林朝宗進一步質疑：「地質調查做得不夠，成本估算不精確，如何計算成本效益？」他舉永春隧道為例，當時開挖時，剛好碰到很深的崩塌地，隧道一直往下滑，光一條隧道，就多花了四十億元，不但增加成本，還延誤工期。

「國工局計算時，拚命將外部效益納入，卻不把環境污染損害及人潮車潮對景觀資源損害的外部成本計入，違反成本效益分析原則。」中華經濟研究院院長蕭代基指出，不能把觀光收入、工人消費也算作效益，因為觀光人潮來到花蓮，去宜蘭的就變少了。資源從甲轉到乙手中，整個社會的財富並沒有增加。

再以直接成本來看，這條經濟效益不及格的高速公路，更將拖垮財政。
「從經濟學觀點而言，大部分的土木建設專案，根本沒有實際需要。那些堤壩和橋樑，係政府所建，為政府而建，由公眾埋單。」——《犬與鬼》

為了爭取社會大眾支持，在近年建材費用漲了三成之下，環境影響差異報告的最新版本所列工程預算，竟能「非常有彈性」的從原本的九百六十三億元縮水為九百三十億元。

國工局只解釋，「這是民國九十一年的幣值」、「這不是重點，等環評過了之後，我們會重新修訂計畫，報行政院核定。到時候該是多少，就是多少。」


你知道嗎？　預算夠讓花東貧童吃一千一百年午餐

國工局表示，蘇花高的資金來源，七八％來自「國道公路建設管理基金」，二二％由政府撥款補助，應不致造成政府預算之排擠。然而，錢就是錢。九百三十億元可以讓政府補助全國中小學繳不起營養午餐的孩子一百年，若只算花東地區，更可補助一千一百年。

為高鐵聯外道路找經費的中華經濟研究院研究員陳麗瑛發現，國道基金雖然原本有來自中山高三十年來過路費總計二千六百五十七億元的收入，但自政府興建二高後續工程、北宜高之後，債務目前已達一千九百多億元。再建蘇花高，估計要多收六、七年國道通行費，直到民國一百二十六年，也就是整整三十年後，才能損益平衡。

「現在國工局根本沒有資格說要建蘇花高，至少要等過去的投資完全回收，再來提，否則就是以債養債。」她斬釘截鐵的說。

「這股建設熱潮到底給小山村帶來什麼影響？三十年後，年輕人紛紛逃離了深山中的祖谷，湧向大城市。雄偉的山脈和秀麗的峽谷，以及可以追溯至十二世紀的浪漫歷史，祖谷曾有過發展旅遊業的機會。然而，祖谷錯失了自身優勢。」——《犬與鬼》

再談效益，台大地理環境資源學系教授林俊全表示，過去以「工程」的角度作環評，地質、生態的災害只要工程可以克服，就會被委員接受而通過。現在應該以國家整體資源的角度重新檢討。「其實，讓到花東的過程保持一些困難性、神秘性，應該更有吸引力。」

「我們有一條快速、高效率的西部走廊，就需要一個慢速的東部後花園，這樣才能relax，」陳麗瑛表示，若東部變得像西部，國內的休閒將完全失去吸引力。亞都麗緻飯店總裁嚴長壽更擔心，當東部像西部一樣財團進駐，回流家鄉的原住民青年，將再一次在自己的土地上流浪。


從宜蘭經驗看到什麼？　步上西部「M形化社會」的後塵

以發展觀光之願景而言，更早開通高速公路的宜蘭，可以是「前車之鑑」。表面看來，宜蘭房地產價格上漲，假日遊客如織，但是仔細探究，卻可以看到宜蘭也隱約步上西部「M形化社會」的後塵──中產階級消失，貧富差距拉大。

花蓮東華大學教授夏禹九表示，最近宜蘭蓋了許多台北人的度假別墅。但這些屋子平時沒有人住，對社區的發展不利。「北宜高已經通車，對花蓮而言，宜蘭是最好的社會科學實驗場。」

地調所所長林朝宗是宜蘭人，他難過宜蘭因為北宜高，而完全變了樣。「宜蘭人過去的幸福，就是我們有好山、好水，還有最新鮮的好魚。」但自從北宜高通車，南方澳已經買不到「現流」的魚，因為交通太便利，早就運到台北餐廳，讓台北人大飽口福。

成本被低估，以效益來看，「蘇花高不是永續，道路蓋完，錢就花完了，再來當地就自生自滅了。」做過多年太魯閣國家公園地質研究的陳文山說。

為什麼大建設的迷思，一直屹立不搖呢？

「早期，這些建設有利於日本；但是它們失控了，很快就變成『自動控制儀』。要想預算不變、又能中飽私囊，這些官員就只好進行更多的建設。」「如果停止這些項目的建設，許多已成為建築工人的村民就會失業。如果混凝土不再日以繼夜地不斷流向大地，整個鄉村就會徹底地步入死亡。」——《犬與鬼》

和日本一樣，我們也有一個「工程永續」的共犯結構。台灣經濟起飛五十年，蔣經國總統的「十大建設」是大建設的典範，也確實為台灣經濟轉型做出巨大貢獻，在歷史上，留下正面評價。後來兩黨政治興起，為了贏得選舉，大建設變成討好選民，換選票的「支票」。


從日本經驗看到什麼？　短期GDP提升，長期造成泡沫經濟

「第一，建設的成果馬上就看得見。第二，建設會投入錢，而且立刻會看到很多機會，介紹勞工啦，承包啦，所以政治人物喜歡做建設。」前行政院長謝長廷坦白表示。

再來，就是經濟要成長，需要投資；私人投資不足，就靠政府投資。大建設變成執政者衝高經濟成長率的工具。「坦白說，這幾年都是用開發提高GDP。我當了院長才知道，原來GDP這麼簡單，我們來弄個兩千億元，GDP就增加了。」

「這一部可怕的機器轟轟的運轉著，沒有任何人知道該如何停止它。就好像其控制面板上，只有『啟動』按鈕，根本沒有『停止』按鈕。」——《犬與鬼》

日本沒有效率的郵政儲蓄，為官僚的種種不當或虧損工程提供了資金；台灣也有一個「國道建設開發基金」，讓建設「生生不息」。

早期，台灣需要大建設階段，為了不讓國道高速道路的興建費用受到其他財政支出的排擠，在一九九四年成立國道基金，以保障國道建設財源的穩定，目前每年通行費收入超過兩百億元。

過去十年，交通部以發行建設公債，以及向金融機構借款兩種方式彌補基金的資金缺口，避開立法院監督。交通部甚至研究以發行受益憑證方式，籌集蘇花高資金。

「這麼多年下來，其實台灣值得興建、應該興建的高速公路已經蓋完了，卻煞不了車。」蕭代基指出。工程界的人要永續生存，當然要給政府施壓，台灣工程界在政府多年來大建設的餵養下，根本沒有培養出像三星一樣，到杜拜蓋世界第一高樓的跨國競爭力。

為此再建蘇花高，絕不是台灣永續，而是工程永續，債務永續。

戰國時期《韓非子》中，齊王問畫師：「畫孰最難，孰最易？」畫師回答：「犬馬難描，鬼魅易畫。」畫鬼靠臆想，故可以胡塗亂抹，不著邊際；犬馬則為真實，必須源自根本。《犬與鬼》的現代啟示錄，指出「畫鬼」之作，是決策者忽略深層制度的建構與改善，只知頻繁動用看似有效、實則有害的手段，贏得一時繁榮虛名，卻埋下大崩壞的病灶。

當今執政者，將選擇畫鬼，還是畫犬？未來，史書將記住這一筆。「畫鬼之作」討好得了選民，卻絕對討好不了歷史。

回流？流浪？一旦東部西部化，回流家鄉的原住民青年，可能再度在自己的家鄉流浪。

國工局澄清說明

有關商業周刊1008期刊載「大建設 大崩壞」一文，提及蘇花高路線行經主要敏感區位與效益評估一夕由負轉正等質疑，對此，國工局逐項澄清說明如下：


一、蘇花高隧道開挖湧水使地盤下陷、蘇澳冷泉面臨浩劫？

蘇花高穿經蘇澳地下水管制區之1號、2號、2A及3號隧道之岩質以板岩為主，最大滲水量估計僅0.5公升/秒，屬微量滲水。一般地層下陷為沖積土層因超量抽取地下水，致水位下降後所產生的現象，蘇花高隧道施工時無需抽用地下水，因此並不會引發地層下陷。至於蘇澳冷泉距蘇花高路線超過2公里以上，其間尚相隔北迴新、舊線鐵路。前述蘇花高隧道高程約為30公尺至80公尺，高於北迴鐵路隧道，而北迴鐵路隧道施工及目前營運均未曾發生影響蘇澳冷泉或地層下陷之情形，蘇花高隧道實無可能造成該等影響。


二、蘇花高路線行經水源水質水量保護區，有破壞水資源之虞？

蘇花高於路線規劃設計時已避開東澳及和中二處水源水質水量保護區，南澳碧侯則係以5號隧道穿越，覆土深度在500公尺以上。該路段岩層以岩質緻密良好之角閃岩、片麻岩與石英片岩為主，且無常流溪溝及斷層經過，影響甚低。


三、蘇花高通過多條斷層、破碎帶等地質弱帶及地震甲區，可能引發施工災害？

根據中央地質調查所的資料顯示，蘇花高所通過斷層均非文獻記載之活動斷層。本計畫規設時業經詳細地質調查，路線已儘量避開潛在地質危險區段，並參考沿線既有38座鐵公路隧道資料及施工經驗納入設計中，對沿線地質的狀況與特性已有所了解；且國內隧道施工技術經由二高及北宜高之施工經驗累積後已大幅提昇並有長足進步，對可能遭遇斷層破碎帶的處理已有相當的把握。此外，橋梁結構已依據政府頒布之設計規範，採用地震甲區地震係數進行結構設計，及考量近斷層效應提高橋梁設計標準。因此，蘇花高並不會造成該地區之施工災害。


四、蘇花高行經蘇花海岸保護區，海岸線將遭破壞？

蘇花高於蘇花海岸保護區，除跨越和平溪沖積平原路段經過和平工業區並傍鐵路而行，其餘路段均以隧道方式通過，於清水斷崖段更距離海岸線達700～1,100公尺，比現有蘇花公路與北迴鐵路更遠離海岸線，對蘇花自然保護區完全不會產生影響，也不會影響清水斷崖之景觀。


五、蘇花高行經觀音海岸野生動物重要棲息環境，野生動植物遭殃？

蘇花高以2.5公里隧道穿經觀音海岸野生動物重要棲息環境，覆土深度在150公尺以上，範圍內僅有1處橫坑洞口出露，並協調台灣鐵路管理局同意利用既有橫坑洞口、施工道路及舊北迴鐵路進行施工及土方運輸，施工過程不增加工區範圍，完工後亦將恢復原狀並進行景觀維護。施工期間除橫坑洞口段之開挖及機具進出作業較頻繁，其噪音、振動可能會驚擾附近野生動物外，深入隧道後之開挖並不致造成影響。營運期間，因隧道內長時照明及車輛進出頻繁，且依據現有公路及鐵路隧道營運狀況，不太可能有夜行性動物進入營巢棲息遭車輛撞及之情況。故蘇花高對附近野生動植物之影響輕微。


六、蘇花高高架橋梁跨越立霧溪口，太魯閣國家公園破相？

蘇花高行經太魯閣國家公園路段係以長約9.89公里之隧道穿越，僅南洞口出露於國家公園南界。『環境影響說明書』審查期間，已就沿線重要或敏感之景觀點進行計畫實施前後之景觀模擬，並依「國家公園法」提送工程佈設方案，於92年6月獲內政部國家公園計畫委員會第52次會議原則同意。蘇花高跨越立霧溪河口處並不在太魯閣國家公園範圍內，不會影響太魯閣峽谷景觀；且距太魯閣國家公園遊客中心逾3公里，位於台9省道及北迴鐵路跨溪橋梁之下游，景觀衝擊低。


七、蘇花高行經七星潭海岸風景特定區，衝擊自然景觀？

本路段除三棧溪以北因順應地形、道路設施及保護順安聚落之需要，於崇德服務區 (約58K+000～59K+900範圍)及順安聚落 (約63K+000～63K+800及約64K+700～66K+900)以路堤設計，合計長約4.9公里，其餘路段皆以高架之形式構築，且路堤多位於既有聚落之臨海側，除不致影響動物遷徙外，亦將提供防風功能，有助於減輕海風對聚落之影響。此外，高架橋之道路量體較路堤小，橋下為一通透空間，不致阻隔兩側之交通連通及排水，並可減輕道路設施對沿線景觀之影響。


八、蘇花高沿線經過8處考古遺址，文化資產受威脅？

蘇花高所經8處遺址僅武荖坑、崇德、德興及七腳川等4處為重要性遺址，其中武荖坑是以隧道由下方通過，另3處路線由遺址邊緣以高架橋或低填土路堤穿越，對遺址之完整性影響不大。其他4處遺址，有3處為點狀分布性遺址以隧道或橋梁穿過，1處以橋梁由邊緣經過，對文化遺址之衝擊輕微。


九、蘇花高行經三棧溪水污染管制區，清澈水質不保？

蘇花高各標工程施工前會依環保署相關規定檢具「逕流廢水污染削減計畫」提報環保主管機關核備後據以實施。施工期間除以植生、覆蓋等方式控制地表裸露面積減少沖刷，並於工區範圍內設置臨時排水及沈砂設施，可有效控制地表逕流泥砂含量。此外，將管制工區垃圾及廢水不傾棄於河川區域內，工區生活污水及施工廢水亦將處理至符合「放流水標準」再行排放，不牴觸水污染管制區之管制事項。


十、蘇花高之效益評估一夕由負轉正？

蘇花高於85年6月完成之「可行性研究」係以1/25,000地形圖進行作業之成果，其建設經費估計約1771億元，在僅考量運輸效益下的益本比為0.7，若計入觀光效益則為1.1。而於91年8月陳報行政院的「建設計畫」係以精度較高之1/1,000地形圖進行規劃設計之成果，總建設經費估計約963億元，嗣經行政院公共工程委員會審議核列總經費為930億元，在僅考量運輸效益下的益本比為1.56，若再計入觀光效益則可達2.06。因不同作業階段所依據的地形圖及地質調查資料精度不同，由巨而細，其估算之經費自然亦不同；而依考量效益內容之不同，其所得益本比也會有所差異。

1. 參與連署。
   
2. 寫信給行政院院長，表達對蘇花高之意見。
   
3. 在你的網站／部落格上宣傳，讓更多人一起關心這件事（有沒有人要做張貼紙的？:P）。